Portaria como ato regulamentar e Portaria como ato administrativo: diferenças e a importância de utilização de instrumentos distintos.
A Administração Pública utiliza a portaria para diferentes finalidades. Por meio dela, uma autoridade pode regulamentar procedimentos, estabelecer fluxos de trabalho, definir competências e disciplinar o funcionamento de determinada estrutura administrativa. A mesma espécie de ato também pode ser empregada para nomear ou designar servidores, constituir comissões, indicar integrantes de conselhos e comitês, instaurar procedimentos ou individualizar outras decisões administrativas. Embora todos esses atos recebam a denominação formal de portaria, seus conteúdos, objetivos e efeitos jurídicos não são necessariamente os mesmos.
O Professor Hely Lopes Meirelles já demonstrava essa diversidade funcional ao conceituar as portarias como atos administrativos internos pelos quais os chefes de órgãos, repartições ou serviços “expedem determinações gerais ou especiais” ou “designam servidores para funções e cargos secundários”. O autor acrescentava que, por meio de portaria, também poderiam ser iniciadas sindicâncias e processos administrativos, hipótese em que o ato desempenharia função semelhante à da denúncia no processo penal[1].
A definição reúne, sob a mesma espécie formal, manifestações distintas da atividade administrativa. De um lado, a portaria pode conter determinações gerais ou especiais destinadas a disciplinar a atuação da Administração, aproximando-se dos atos regulamentares. De outro, pode individualizar uma decisão administrativa, como ocorre quando se nomeia, designa, substitui ou dispensa determinado agente público.
Toda portaria é, em sentido amplo, um ato administrativo, pois resulta de manifestação unilateral da Administração Pública no exercício de suas competências. Para fins de compreensão e de técnica de elaboração, contudo, pode-se denominar portaria regulamentar aquela que contém normas gerais, abstratas e impessoais, e portaria administrativa, em sentido estrito, aquela destinada à produção de efeitos concretos e individualizados. A portaria é a espécie formal utilizada pela autoridade, enquanto sua natureza específica será definida pelo conteúdo que veicula e pelo objetivo que pretende alcançar.
A portaria regulamentar tem por finalidade disciplinar determinada matéria inserida no campo de competência da autoridade que a expede. Por meio dela, podem ser definidos procedimentos, fluxos processuais, atribuições, responsabilidades, formas de acompanhamento, periodicidade de reuniões, quóruns de deliberação, regras de funcionamento e outros aspectos relacionados à organização da atividade administrativa. Seu objeto principal não é uma pessoa determinada, mas a própria disciplina da atuação institucional, razão pela qual suas disposições devem ser aplicáveis a todos aqueles que se encontrem nas situações por ela previstas.
Esse conteúdo confere à portaria regulamentar vocação de continuidade. A norma é elaborada para permanecer vigente e ser aplicada sucessivamente, até que circunstâncias jurídicas ou administrativas justifiquem sua alteração ou revogação (art. 2º da Lei de Introdução às Normas de Direito Brasileiro – LINDB). Ainda que os agentes responsáveis por sua execução sejam substituídos, as regras de funcionamento, as competências e os procedimentos podem permanecer os mesmos. A regulamentação deve, portanto, ser construída para sobreviver às alterações ordinárias ocorridas na composição dos órgãos e das estruturas administrativas.
A portaria administrativa em sentido estrito apresenta finalidade diferente. Seu objetivo principal é individualizar uma decisão da autoridade, como ocorre nas nomeações, exonerações, designações, dispensas, substituições, lotações, remoções, constituições de comissões, indicações de fiscais e gestores de contratos e composições de conselhos, comitês e grupos de trabalho. Também possuem essa natureza as portarias de instauração de sindicâncias e processos administrativos, pois se dirigem a uma situação determinada e produzem efeitos concretos.
Enquanto a portaria regulamentar responde ao questionamento sobre o que deve ser feito e como determinada estrutura deve funcionar, a portaria administrativa identifica quem exercerá a função, integrará o colegiado ou será alcançado pela decisão. A primeira disciplina funções, competências e procedimentos; a segunda individualiza as pessoas ou situações às quais a decisão administrativa se refere. Essa distinção deve ser considerada não apenas na interpretação do ato, mas também em sua elaboração, alteração, consolidação e publicação.
As portarias regulamentares e administrativas devem observar as regras de Legística e de técnica legislativa, evidentemente com as adaptações exigidas pela natureza de cada ato. Conforme sustentado no Manual de Legística: Teoria e Prática, a Legística não se restringe à produção de leis em sentido formal, pois seus métodos e instrumentos devem orientar todos aqueles que exerçam competência normativa. Sempre que uma autoridade estabelece regras destinadas a disciplinar condutas, procedimentos ou estruturas administrativas, há necessidade de clareza, precisão, coerência, ordem lógica, delimitação do objeto e adequada articulação dos dispositivos[2].
Essa aplicação aos atos regulamentares encontra fundamento expresso na Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998. Embora o caput de seu art. 1º estabeleça regras para a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis, o parágrafo único determina que suas disposições também sejam aplicadas, no que couber, aos decretos e aos demais atos de regulamentação expedidos por órgãos do Poder Executivo. A expressão “demais atos de regulamentação” alcança as portarias que possuam conteúdo normativo ou regulamentar, ainda que editadas por autoridades administrativas hierarquicamente inferiores às responsáveis pela expedição dos decretos.
A referência aos órgãos do Poder Executivo não impede que os mesmos parâmetros técnicos sejam utilizados pelos demais Poderes, pelos Tribunais de Contas, pelo Ministério Público, pela Defensoria Pública e pelos órgãos constitucionalmente autônomos quando editarem seus atos regulamentares. Ainda que a Lei Complementar nº 95/1998 tenha adotado redação vinculada à estrutura do Poder Executivo, a necessidade de clareza, precisão e ordem lógica não depende da posição institucional da autoridade normativa. Como exposto no Manual de Legística: Teoria e Prática, onde houver exercício de competência normativa, haverá necessidade de observância dos instrumentos destinados a assegurar a qualidade, a inteligibilidade e a coerência das normas produzidas.[3]
A incidência da técnica legislativa sobre a portaria administrativa ocorre de maneira compatível com sua natureza. Uma portaria de designação não se transforma em ato regulamentar apenas porque recebeu a mesma denominação formal, nem se submete indistintamente a todas as regras aplicáveis às normas gerais e abstratas. Entretanto, também deverá apresentar objeto definido, fundamento jurídico adequado, identificação precisa das pessoas alcançadas, descrição clara da função ou do encargo, indicação do período da designação, quando cabível, e definição da data a partir da qual produzirá efeitos. A clareza e a precisão não são exigências exclusivas dos atos normativos, mas condições de segurança jurídica para qualquer manifestação formal da Administração Pública.
A escolha dos verbos utilizados também deve corresponder ao efeito jurídico pretendido e à legislação de regência. Nomear, designar, indicar, constituir, dispensar, exonerar e substituir não são expressões necessariamente equivalentes. A autoridade responsável pela elaboração do ato deve verificar qual providência está juridicamente autorizada e empregar a terminologia correspondente, evitando que uma redação imprecisa produza dúvidas sobre a natureza, a duração ou os efeitos da decisão administrativa.
Apesar dessas diferenças, é comum encontrar portarias que regulamentam determinada matéria e, no mesmo instrumento, designam nominalmente os servidores responsáveis por sua execução. O problema aparece com frequência na organização de comissões, conselhos, comitês e grupos de trabalho, quando o ato estabelece competências, procedimentos, periodicidade de reuniões e regras de funcionamento e, em seus últimos dispositivos, relaciona os nomes de seus integrantes. Como exemplo de técnica que deve ser evitada, pode-se apresentar a seguinte estrutura:
PORTARIA Nº 100, DE 2 DE FEVEREIRO DE 2026.
Regulamenta a organização e o funcionamento do Comitê de Governança e designa seus membros.
O DIRETOR-GERAL DA AGÊNCIA NACIONAL DO PETRÓLEO, no uso das atribuições estabelecidas no artigo 9º, III e VI do Decreto nº 2.455, de 14 de janeiro de 1998, considerando o Processo SEI nº 26002026,
RESOLVE:
Art. 1º Esta Portaria regulamenta a organização e o funcionamento do Comitê de Governança da Agência Nacional do Petróleo.
Art. 2º Compete ao Comitê propor, acompanhar e avaliar as ações institucionais de governança.
Art. 3º O Comitê reunir-se-á ordinariamente uma vez por mês e, extraordinariamente, quando convocado por seu Presidente.
Art. 4º Designar os seguintes servidores para compor o Comitê:
I – João da Silva, na condição de Presidente;
II – Maria de Souza, na condição de membro titular; e
III – Pedro de Oliveira, na condição de membro titular.
Art. 5º Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicação.
Nesse exemplo, os três primeiros artigos possuem conteúdo regulamentar, pois disciplinam o funcionamento do comitê de maneira geral e impessoal. O art. 4º, entretanto, contém decisão administrativa concreta, dirigida a pessoas nominalmente identificadas. O mesmo instrumento reúne, portanto, uma regulamentação destinada à continuidade e uma designação sujeita a modificações decorrentes da dinâmica ordinária da gestão de pessoas.
Essa reunião não provoca, necessariamente, a nulidade da portaria. O problema está na técnica empregada e nos efeitos que ela produz sobre a organização normativa. As competências e as regras de funcionamento do comitê podem permanecer inalteradas durante vários anos, enquanto seus membros podem ser substituídos em razão de exoneração, aposentadoria, remoção, mudança de lotação, término de mandato ou alteração da representação institucional. Nas hipóteses em que a legislação não assegure mandato ou estabeleça requisitos específicos de permanência, a designação também poderá ser modificada pela autoridade competente em razão de conveniência e oportunidade administrativa.
Quando os dois conteúdos estão reunidos no mesmo ato, a simples substituição de um integrante exige a alteração de uma portaria que também contém normas de caráter continuo. A regulamentação não mudou, as competências continuam as mesmas e o procedimento de funcionamento permanece intacto, mas o ato normativo precisa ser formalmente alterado apenas porque houve mudança de um membro do Comitê. Com o passar do tempo, acumulam-se alterações que dificultam a identificação da composição atual, a consolidação do texto, a pesquisa nos sistemas oficiais e a compreensão da evolução normativa da instituição.
A técnica mais adequada consiste na edição de atos distintos. A primeira portaria deve conter a regulamentação da organização, das competências e do funcionamento do colegiado, enquanto uma segunda portaria deve identificar nominalmente os servidores designados para sua composição. A portaria regulamentar poderá seguir, por exemplo, a seguinte estrutura:
PORTARIA Nº 100, DE 2 DE FEVEREIRO DE 2026.
Regulamenta a organização e o funcionamento do Comitê de Governança.
O DIRETOR-GERAL DA AGÊNCIA NACIONAL DO PETRÓLEO, no uso das atribuições estabelecidas no artigo 9º, III e VI do Decreto nº 2.455, de 14 de janeiro de 1998, considerando o Processo SEI nº 26002026,
RESOLVE:
Art. 1º Esta Portaria regulamenta a organização e o funcionamento do Comitê de Governança, instituído pelo ato competente.
Art. 2º Compete ao Comitê:
I – propor ações destinadas ao aprimoramento da governança institucional;
II – acompanhar a execução das medidas aprovadas;
III – avaliar os resultados alcançados; e
IV – propor o aperfeiçoamento dos procedimentos institucionais.
Art. 3º O Comitê será composto por representantes das unidades previstas no ato que o instituiu, designados em portaria específica.
Art. 4º O Comitê reunir-se-á ordinariamente uma vez por mês e, extraordinariamente, quando convocado por seu Presidente.
Art. 5º O apoio administrativo necessário ao funcionamento do Comitê será prestado pela Diretoria Executiva.
Art. 6º Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicação.
A identificação dos integrantes deverá constar de outra portaria, de natureza administrativa e conteúdo concreto:
PORTARIA Nº 101, DE 3 DE FEVEREIRO DE 2026.
Designa os membros do Comitê de Governança da Agência Nacional de Petróleo – ANP.
O DIRETOR-GERAL DA AGÊNCIA NACIONAL DO PETRÓLEO, no uso das atribuições estabelecidas no artigo 9º, III e VI do Decreto nº 2.455, de 14 de janeiro de 1998, considerando a Portaria nº 100, de 2 de fevereiro de 2026 e o Processo SEI nº 26002026,
RESOLVE:
Art. 1º Designar os seguintes servidores para compor o Comitê de Governança da Agência Nacional de Petróleo – ANP, sem prejuízo de suas atribuições:
I – João da Silva, na condição de Presidente;
II – Maria de Souza, na condição de membro titular; e
III – Pedro de Oliveira, na condição de membro titular.
Art. 2º Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicação.
Os modelos são meramente exemplificativos e devem ser adaptados às normas aplicáveis a cada instituição. A autoridade deverá verificar, entre outros aspectos, qual ato possui competência para instituir o colegiado, quais unidades deverão estar representadas, se haverá membros titulares e suplentes, se existe mandato determinado, se a participação ocorrerá em razão do cargo ocupado e se a nomeação/substituição depende de indicação de outra autoridade ou instituição.
A separação dos atos permite que a portaria regulamentar permaneça íntegra enquanto não houver necessidade de modificar as regras de organização e funcionamento. Quando ocorrer alteração na composição do colegiado, a Administração poderá substituir ou atualizar apenas a portaria de designação, sem interferir no texto normativo permanente. Essa técnica facilita a consolidação, reduz alterações desnecessárias, melhora a transparência, preserva a memória institucional e permite que o interessado identifique com maior facilidade tanto as regras vigentes quanto as pessoas atualmente responsáveis por sua execução.
A solução também se harmoniza com a unidade material e com a organização lógica exigidas pela Legística. Embora a regulamentação do colegiado e a designação de seus membros possuam conexão temática, elas não apresentam a mesma função jurídica nem a mesma dinâmica temporal. A conexão entre os assuntos não exige que sejam reunidos no mesmo instrumento quando sua separação torna o conjunto normativo mais claro, estável e administrável.
A portaria regulamentar disciplina uma estrutura que, em princípio, deverá continuar existindo independentemente das pessoas que temporariamente a integrem. A portaria administrativa, por sua vez, identifica os agentes que, em determinado momento, exercerão as atribuições previstas na regulamentação. Uma possui vocação de permanência; a outra acompanha as mudanças próprias da gestão administrativa. Reuni-las em um único ato significa submeter uma norma permanente às frequentes alterações de uma decisão individual.
A diferença entre as duas modalidades não está, portanto, na denominação formal utilizada, mas no conteúdo e na finalidade de cada ato. A portaria regulamentar contém normas gerais, abstratas e impessoais e está diretamente sujeita, no que couber, às regras de técnica legislativa previstas na Lei Complementar nº 95/1998. A portaria administrativa individualiza decisões e situações concretas, mas também deve observar os parâmetros de clareza, precisão, coerência e organização desenvolvidos pela Legística.
A adequada elaboração dos atos administrativos não constitui mero formalismo. A forma como a Administração estrutura suas decisões interfere na interpretação, na aplicação, na alteração, na consolidação e no controle dos atos produzidos. Separar a regulamentação da designação representa uma providência simples, mas capaz de aumentar a segurança jurídica, a eficiência administrativa, a transparência e a qualidade da organização normativa.
Em síntese, a portaria regulamentar disciplina a função, o procedimento ou a estrutura administrativa, enquanto a portaria administrativa identifica quem exercerá a função ou será alcançado pela decisão. A regulamentação deve permanecer mesmo quando as pessoas mudam. Por essa razão, ainda que formalmente pertencentes à mesma espécie, portaria regulamentar e portaria administrativa devem ser elaboradas em instrumentos distintos sempre que reunirem conteúdos com finalidades, efeitos e perspectivas de duração distintos.
[1] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 34. ed. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 187.
[2] PEREIRA, Diogo Esteves. Manual de Legística: Teoria e Prática. São Paulo: Juspodivm, 2026, p. 37-38.
[3] PEREIRA, Diogo Esteves. Manual de Legística: Teoria e Prática. São Paulo: Juspodivm, 2026, p. 37-38.
