Há muito tempo, o STF entende que o termo loteria é abrangido pela terminologia sorteios. Assim, na linha do que prevê o art. 22, XX, da CR/88, seria da União a competência para legislar sobre o tema – ver voto do Min. Carlos Velloso na ADI 2847, julgado em 05/08/2004. Eis o dispositivo citado:
“Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
(…)
XX – sistemas de consórcios e sorteios;”
Para o STF, há anos, a expressão “sistema de sorteios” constante do art. 22, XX, da Constituição da República alcança os jogos de azar, as loterias e similares, dando interpretação que veda a edição de legislação estadual sobre a matéria, diante da competência privativa da União – ver ADI 3895, julgada em 04/06/2008.
Sorteios, para o STF, é expressão que abrange os jogos de azar, as loterias e similares. E caberia à União editar leis sobre o tema.
Editou-se até o Verbete Vinculante 2 com o seguinte teor: é inconstitucional a lei ou ato normativo Estadual ou Distrital que disponha sobre sistemas de consórcios e sorteios, inclusive bingos e loterias.
O STF debateu novamente o assunto (competência da União e dos estados-membros para a exploração de modalidades lotéricas) nas ADPFs 492, 493 e na ADI 4986, julgadas em 30/09/2020, processos de relatoria do Ministro Gilmar Mendes e se adotou uma posição conciliatória.
Decidiu-se que:
1) a exploração de loterias tem natureza de serviço público e que a legislação federal não pode impor a qualquer ente federativo restrição à exploração de serviço público para além daquela já prevista no texto constitucional (artigo 175);
2) a competência privativa da União para LEGISLAR (art. 22, XX, CR/88) em sistema de consórcios e sorteios não impede a competência MATERIAL dos Estados para explorar as atividades lotéricas nem para regulamentar dessa exploração;
3) configura abuso do poder de legislar o fato de a União excluir os demais entes federados de determinada arrecadação, impedindo o acesso a recursos cuja destinação é direcionada à manutenção da seguridade social (art. 195, inciso III). Tal situação, segundo o STF, retira dos Estados significativa fonte de receita;
4) a União não tem exclusividade para explorar loterias;
5) os Estados podem explorar modalidades lotéricas, mas não podem possuem competência legislativa sobre a matéria; pois somente a União pode definir as modalidades de atividades lotéricas passíveis de exploração pelos Estados.
Para o Ministro Gilmar Mendes, uma nota IMPORTANTE: as legislações estaduais que instituem loterias devem apenas viabilizar o exercício de sua competência material de instituição de serviço público titularizado pelo Estado-membro. “Cabe à União estabelecer as diretrizes nacionais da sua atuação”, segundo o relator.
Enfim: a EXPLORAÇÃO de loterias pode ser realizada pela União e pelos Estados, mas a LEGISLAÇÃO acerca do tema deve seguir as diretrizes nacionais traçadas pela União (art. 22, XX, CR/88 c/c SV 2).
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